Нормативно-правовые основы формирования стратегии устойчивого социо-эколого-экономического развития урбанизированных территорий

Аннотация

А.Д. Мурзин, Т.Ю. Анопченко

  Статья посвящена анализу нормативно-правовых документов, определяющих стратегию устойчивого развития на уровне территорий, регионов и государства. Особый акцент сделан на выявление противоречий Концепции устойчивого социально-экономического развития России и целевых программ регионально-территориального уровня. Определены задачи и принципы разработки стратегии комплексного развития территориальных систем, даны рекомендации относительно приоритетных направлений планирования устойчивого социо-эколого-экономического развития урбанизированных территорий.

Ключевые слова: нормативно-правовые документы, формирование стратегии, социально-экономическое развитие, устойчивое развитие, урбанизированные территории, приоритетные направления

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности)

На настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации отсутствует законодательный акт, регламентирующий общие требования к структуре, содержанию и порядку утверждения документов, определяющих стратегическое социо-эколого-экономическое развитиетерриторий муниципальных образований. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» [ 1], подготовленный Министерством экономического развития РФ, готов к представлению на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Однако этот документ на протяжении нескольких лет не регистрируется в качестве законопроекта, что обусловлено обширной критикой содержательной части.

Эффективная система государственного регулирования стратегического планирования развития урбанизированных территорий не может быть основана на одном нормативно-правовом акте и требует принятия дополнительных регламентирующих документов в области социо-эколого-экономического планирования направлений регионально-муниципальной политики.

Между тем, отдельные методические аспекты прогнозирования социально-экономического развития находят частичное отражение в законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [ 2].Некоторые положения в области территориального зонирования регламентируются главой 3 ГрК РФ [ 3].

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [ 4] вопросы планирования и развитиятерриторий напрямую относит к полномочиямгородского округа.Кроме того, данный закон вобласть компетенцийорганов местного самоуправления включает утверждение и реализацию планов и программ комплексного социально-экономического развития территориальных образований, организацию статистического анализа и учета показателей, характеризующих динамику экономической и социальной сферы.

Среди подзаконных нормативно-правовых актов выделяется распоряжение Правительства РФ [ 5] и указ Президента РФ [ 6], определяющиеконцепцию перехода страны к устойчивому развитию. Данные документына федеральном уровне закрепляют принципиальные положения в области планирования социально-экономического развития территориальных систем.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления оценивается на основе специальногоуказа Президента РФ [ 7] и принятого в целях его реализации распоряжения Правительства РФ [ 8]. Отдельные вопросы методологии планирования социально-экономического развития регионов и субъектов РФ закреплены приказом Министерства регионального развития РФ [ 9].

Однако применение программ комплексного социо-эколого-экономического развития в качестве инструмента стратегического и бюджетного планирования осложняется радом противоречий. Так нормативно-правовые актысубъектов РФ, как правило, не содержат четкие требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования социально-экономического развития отдельных муниципальных образований и территорий.

Отсутствие единых законодательных норм применения стратегического планирования, рекомендуемых для органов местного самоуправления, препятствует динамичному развитию и приводит к различиям в толковании основных терминов стратегического управления и сложностям согласования территориально-региональных стратегий и федеральных стратегических приоритетов.

Действующие нормативно-правовые документы муниципального уровня устанавливают лишь общие правила применения целевых программ стратегического социально-экономического развития отельных территорий и муниципальных районов. В этой связи для эффективного стратегического управления развитием урбанизированных территорий необходимо законодательное закрепление основных требований, регламентирующих:

1) порядок осуществления планирования на основе стратегии;

2) процедуры управления на основе стратегических целей и задач;

3) взаимодействие участников реализации стратегии развития.

4) согласование документов социально-экономического,территориального и бюджетного планирования;

Для обеспечения согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при формировании и реализации стратегического развития урбанизированных территорийнеобходимаорганизация четкой иерархии целей и задач стратегического планирования, содержащихся в нормативно-правовых актахгосударственного уровня[ 10]:

1) на федеральном уровне – государственная стратегия социально-экономического развития и концепция экологической безопасности страны;

2) на региональном уровне –региональные стратегии социально-экономического развития и концепции экологической безопасности регионов;

3) на муниципальном уровне –муниципальные комплексные программы развития урбанизированных территорий.

Разработка региональных и территориальных стратегий должна быть основана на целях и принципах стратегического планирования.

Цели стратегического планирования взаимообусловлены общепринятой терминологией понятия, согласно которой стратегия развития территории представляет собой общее направление действий в долгосрочной перспективе, осуществляемых сообществом для достижения желаемых в обозримом будущем результатов.Основной целью разработки стратегии социо-эколого-экономического развития выступает последовательное повышение определяющих показателей экономической, экологической и социальной сферы за счет рационального использования социо-природно-хозяйственного потенциала.

Задачами разработки комплексной стратегии развития являются:

1)оценка текущего состояния социально-экономической и экологической сферы, выявление проблем и приоритетов развития производственно-хозяйственного потенциала с учетом имеющихся и доступных ресурсов;

2)оценка приоритетных стратегических направлений социо-эколого-экономического развития региона;

3) определение механизма реализации выбранной стратегии развития;

4)оценка последствий реализации выбранной стратегии развития.

В стратегии определяется перспективное состояние городских территорий, которое будет достигнуто вследствие реализации определенных целей и задач развития. Реализация стратегии развития урбанизированных территорий требует следующих действий:

1) определение задач среднесрочного и оперативного планирования на основе стратегических приоритетов;

2) организация деятельности органов местного самоуправления в рамках общих стратегических задач;

3) формирование периодического плана действий органов местного самоуправления и организация бюджетного планирования;

4) формирование инвестиционной политики, определяющей приоритеты развития инфраструктуры, создания условий развития предпринимательства, способствующих снижению рисков [ 11].

Стратегия социально-экономического развития урбанизированных территорий разрабатывается на основе следующих принципов планирования[ 12]:

1. Принцип взаимосвязанности–определяет взаимосвязь документов стратегического социально-экономического развитияи документовградостроительного проектирования итактического территориального планирования.

2. Принцип преемственности– определяет обязательность исполнения на планируемой к развитию территориистратегических решений, утвержденных решениями городской Думы, закрепленных муниципальными правовыми актами.

3. Принцип наращивания усилий–определяет необходимость воспроизводства ресурсов в процессе реализации стратегии развития, а также возможность последовательного использования на этапах развитияимеющихся ресурсов.

4. Принцип воздействия среды – определяет направленность стратегии на формирование социально-экономических условий решения выявленных проблем территории.

5. Принцип обеспеченности инфраструктуры –определяет необходимость эффективного обеспечения урбанизированных территорий инфраструктурными объектами.

6. Принцип актуальности–определяет допустимость изменения как внутренних, так и внешних факторов воздействияв процессе реализации планов стратегического развития.

7. Принцип информационной прозрачности –определяет необходимость предоставления объективной информации о содержании стратегии и ходе ее реализации всем заинтересованным субъектам.

8. Принцип баланса интересов и стратегического партнерства –определяет необходимость обеспечения согласования позиций и действий стратегических партнеров и участников процесса развития урбанизированных территорий.

9.Принцип ответственности –определяет необходимость принятия стратегии развития в виде муниципального правового акта, распределяющего ответственность между участниками процесса.

Процесс стратегического планирования развития урбанизированных территорий на начальном этапе требует изучения условий и ограничений. Выполнение подобного анализа затрудненно ввиду отсутствия общепринятой научной базы. На практике подготовительный этап стратегического планирования развития урбанизированной среды города зачастую проводится формально и содержит лишь постановку целей развития и предложения по их достижению. Результаты проводимых аналитических работ не позволяют выявить весь спектр социо-эколого-экономических проблем развития, и, следовательно, формируемые стратегии не могут носить комплексный характер.

Развитие городской среды происходит неравномерно с волнообразным прохождением через кризисные ситуации. При этом система города реагирует на происходящие изменения структурных элементов, используя собственные адаптационные возможности, сохраняя первоначальную целостность (эволюционный путь). В случае нехватки адаптационного потенциала система города, преодолев некоторый критический порог, переходит к новой траектории развития (революционный путь).

Масштабность и важность проблемы сохранения стабильного развития городской системы обусловливают необходимость определения комплекса показателей безопасности, характеризующих возможность деструктивных процессов в социально-экономическом развитии.

Обобщение степени влияния существующей городской структуры на основные характеристики комплексного социо-эколого-экономического развития на первоначальном этапе может быть произведено по трем ключевым направлениям:

1. Социальные факторы (состояние здоровье, продолжительность, уровень и образ жизни).

2. Экологические факторы (состояние атмосферы, водной среды, электромагнитного, радиационного, шумового фона, санитарной очистки территории).

3. Экономические факторы (финансовые ресурсы, промышленное производство, баланс топливно-энергетических ресурсов).

В дальнейшем, на основе стратегии комплексного развития городских территорий осуществляется определение целей градостроительного развития, согласованных со стратегическими целями социально-экономического развития города, финансово инвестиционного планирования и межтерриториального взаимодействия.

Таким образом, планирование социо-эколого-экономического развития урбанизированных территорий города является комплексной управленческой задачей, обеспечивающей системный подход к решению многих проблем муниципального менеджмента.

Литература

1. Общественное обсуждение проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании», http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/regulation/doc1256739311504

2. Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации»

3. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 19.07.2011, с изм. от 01.09.2011)

4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

5. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»

6. Указ Президента РФ от 01.04.1996 N 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»

7. Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»

8. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р (ред. от 14.06.2011) «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607»

9. Приказ Минрегиона РФ от 27.02.2007 N 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»

10. Овчинникова Н.Г. Организационно-территориальные аспекты использования земельных ресурсов // Инженерный вестник Дона. - 2011. - Т.17. - № 3. - С. 236-240.

11. Шеина С.Г., Гиря Л.В. Организационно-технологические основы управления экологическим риском при реконструкции городской застройки // Известия высших учебных заведений. Строительство. - 2008. - № 8. - С. 75-79.

12. Мурзин А.Д. Принципы моделирования принятия решений по управлению социо-эколого-экономическими рисками развития городских территорий [Электронный ресурс]// Инженерный вестник Дона. - 2012. - Т. 21. - № 3. – URL: http://www.ivdon.ru