Методы тарифного регулирования в сфере электроэнергетических естественных монополий (критический анализ)
Аннотация
В статье анализируются отрицательные эффекты реформирования электроэнергетики. Проведен анализ применяемых методов регулирования естественных монополий, в том числе метода доходности инвестированного капитала. Выявлены причины усиления регулирующего воздействия на естественные монополии.
Ключевые слова: экономика региона, естественная монополия, управление, развитие народного хозяйства, инновации, эффективность.Ключевые слова:
08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности)
В ходе реформирования электроэнергетики, произошло выделение естественно монопольной составляющей – сетевого хозяйства. Естественные монополии в России подлежат обязательному регулированию со стороны государства, для предотвращения с их стороны злоупотреблений монопольным положением, что вызвано особой общественной важностью производимой ими продукции или оказываемыми услугами. Возникающее последнее время негативное отношение к предприятиям естественным монополистам вызвано завышение уровня тарифов, отрицательно сказывающееся на развитии бизнеса и положении населения. В этой связи необходимо проанализировать существующую систему государственного регулирования, для выявления причин вызывающих данную ситуацию.
Применявшийся затратный метод ценообразования при регулировании естественных монополий показал свою низкую эффективность, в связи с тем, что стимулировал необоснованный рост издержек в хозяйственной деятельности монополиста, которые бременем ложатся на потребителей. Тем не менее от затратного метода в ценообразовании и сейчас, хотя стоит отметить что разрабатываются методы для совершенствования взаимоотношений государства и естественных монополий. В 2008г. Правительством РФ в целях повышения эффективности и модернизации предприятий энергетики, осуществляющих регулируемую деятельность как естественные монополии, начался переход на новую модель тарифообразования с применением метода доходности от инвестированного капитала. Международное обозначение – RAB – Regulatory Asset Base/ Данный метод был разработан и апробирован в Великобритании в 80-х. годах двадцатого века. Применение данного метода в Великобритании дало высокие результаты повышения эффективности и снижения, в сопоставимых ценах, стоимости передачи электроэнергии, а так же способствовало росту привлечения инвестиций в отрасль. Парфенов В.А. проводя анализ метода доходности инвестированного капитала пишет : «основным принципом методологии является обеспечение возврата вложенных в активы компаний средств за установленный период и получение нормированного дохода. Норма доходности, определяемая государством, должна соответствовать уровню рисков в сетевых компаниях и обеспечивать привлекательность отрасли для инвесторов. … Основная статья, на которую сетевые компании могут иметь влияние, - это операционные расходы. …. Экономия от снижения операционных издержек не будет исключена регулирующими органами из тарифа следующих периодов. По прошествии долгосрочного периода регулирования тариф для компании на сэкономленную величину снижается. Выгода от повышения эффективности работы сетевой организации переходит к потребителям. ….. Тарифообразование системы RAB включает в себя два направления: 1.применение данной методики предполагает значительное увеличение инвестиций в основные средства предприятия, что служит целям модернизации электросетевой инфраструктуры и как следствие повышение надежности и качества электроснабжения. 2. снижение уровня операционных расходов, направленно на повышение эффективности деятельности предприятия»[1].
Несмотря на всю привлекательность применения данного метода в мировой практике, в условиях российской действительности и специфик законотворчества. Данная методика претерпевает значительные изменения, не дающие эффективно ее использовать, а скорее создающая негативные предпосылки для взаимодействия власти с региональными естественными монополиями.
Правовые основы экономических взаимоотношений в сфере электроэнергетики, а так же права и обязанности субъектов электроэнергетики подлежащих государственному регулированию определяет Федеральный закон Российской Федерации от 26.03.2003 N 35-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "Об электроэнергетике"[2]. В свою очередь данный закон регламентирует полномочия органов государственной власти на регулирование деятельности субъектов электроэнергетики. Статья 9 определяет сферы деятельности субъектов региональных естественных монополий: «Деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии, осуществляемая организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, а также указанная деятельность собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в состав единой национальной (общероссийской) электрической сети, осуществляется в условиях естественной монополии.»[2]. Так же в законе регламентируется применение, выше упомянутого, метода доходности инвестированного капитала, для региональных естественных монополий, статья 23: «Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью с 1 января 2010 года, на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми компаниями, созданными в результате реформирования акционерных обществ энергетики и электрификации, с 1 января 2011 года, осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала»[2]. Определяются основные направления инвестиционной политики в электроэнергетике и развитие малой, компактной энергетики в целях повышения эффективности всей энергосистемы России, статья 29: «Основой инвестиционной политики государства в электроэнергетике является содействие привлечению в электроэнергетику инвестиций посредством формирования благоприятного инвестиционного климата, создания стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности, обеспечения неприкосновенности частной собственности, свободы перемещения товаров и услуг, обеспечения экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), обеспечения защиты и поддержки развития российских производителей, использования инновационных инструментов привлечения инвестиций, обеспечения экономического стимулирования внедрения новых высокоэффективных технологий в электроэнергетике, в том числе в целях развития малой и нетрадиционной энергетики. Целями инвестиционной политики государства в сфере развития единой национальной (общероссийской) электрической сети являются повышение эффективности электроэнергетики, устранение технологических ограничений перетока электрической энергии и увеличение пропускной способности электрических сетей для обеспечения выдачи мощностей электростанциями»[2]. Так же закон предполагает применение принципов организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, среди которых: соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии, обеспечение экономически обоснованной доходности инвестированного капитала и другие. Приведенные выше отрывки из закона «об электроэнергетике», показывают проработанность и направленность на достижение эффективности и развитие, как во всей электроэнергетике, так и в отношении региональных естественных монополий, занимающих сферу передачи и распределения электроэнергии в регионе. Также в законе закреплен статус естественных монополий за предприятиями осуществляющими свою деятельность в электросетевом хозяйстве, что является важным для дальнейшего совершенствования механизмов их взаимодействия с властью.
Метод доходности инвестиционного капитала который вводится в оборот в законе «об электроэнергетике», имеет детальное описание в «методических указаниях по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала» утвержденных в Приказе Федеральной службы по тарифам от 26.06.2008г. №231-э[3], данный документ имеет принципиальную важность, анализируя его нам станет понятна его качественная составляющая для перспективного развития и совершенствования взаимодействия власти с естественными монополиями. А также поможет дать необходимые рекомендации по совершенствованию или разработки нового механизма взаимодействия. В применении данного метода доходности инвестированного капитала, точнее в правоприменительном механизме сформированном в настоящее время в России, существует множество спорных моментов, способных перенаправить положительный вектор самого метода в негативное русло.
Спорным, ограничивающим стимулы и объем инвестиций в отрасль является тот факт, что в течение долгосрочного периода регулирования, ежегодный уровень тарифов корректируется регулирующим государственным органом(пункт 5), для самих субъектов региональной естественной монополии это негативный фактор, а для государственной власти инструмент давления на монополию. Основная проблема применения данного метода доходности инвестированного капитала, на наш взгляд, заключается судя по следующей выдержке, показывающей перечень устанавливаемых регулирующим органом параметров: «1) базовый уровень операционных расходов;
2) индекс эффективности операционных расходов;
3) размер инвестированного капитала, по результатам независимой оценки активов регулируемой организации;
4) чистый оборотный капитал;
5) норма доходности инвестированного капитала;
6) срок возврата инвестированного капитала 35 лет;…….
8) коэффициент эластичности расходов по количеству активов;
9) норматив потерь электрической энергии, устанавливаемый уполномоченным органом регулирования……..
2) количество активов (в отношении услуг по передаче электрической энергии - условных единиц, относящихся к активам, необходимым для осуществления регулируемой деятельности;……..
5) полезный отпуск электрической энергии и заявленная мощность потребителей услуг;
6) стоимость (цена покупки) потерь электрической энергии;
7) изменение необходимой валовой выручки, производимое в целях сглаживания тарифов»[3] Показывает чрезмерную зарегулированность деятельности данных предприятий. Как видно государственные регулирующие органы контролируют всю деятельность предприятий региональных естественных монополий, все аспекты расходов при производственной деятельности регулируются и пересматриваются в ходе ежегодных корректировок тарифов. Рассчитывается и устанавливается объем валовой выручки, доходности от инвестиций и даже размер инвестиций, то есть предприятие не имеет право выбирать оборудование для производственной деятельности, без согласования с государственными органами. Доходность от внедрения технологических инноваций, в этой связи так же определяется государством, причем согласно прилагаемой методике расчетов, доход от применения самых последних технических и технологических разработок, равен доходу получаемому от обычной или устаревшей технологии и оборудования. Предприятие, имеющее статус естественной монополии и осуществляющее регулируемую деятельность должно из альтруистических соображений применять и внедрять в свое производство инновации, только для того чтобы потребители получали дешевые и качественные услуги. Звучит абсурдно, чтобы монополист просто так заботился о потребителях, но этого требует сложившаяся система государственного регулирования. Длительность возврата инвестированного капитала, составляющая 35 лет, с одной стороны оправданна. Что вызвано спецификой инфраструктурных объектов, они дороги, эксплуатироваться будут продолжительное время и являются жизненно необходимыми для развития как экономики региона так и страны. С другой стороны, в современных условиях нестабильности такие длительные инвестиционные проекты очень рискованны, что отпугивает потенциальных инвесторов. Формируется, скорее, стимул к выводу капитала из отрасли, нежели инвестиционной деятельности или полномасштабной модернизации изношенных основных фондов предприятий. Можно сделать вывод, что региональные органы государственной власти, осуществляющие регулирования региональных естественных монополий, выступают, в соответствии с их полномочиями, в роли топ-менеджмента регулируемых организаций, так широк спектр регулирующего воздействия. Сложившаяся ситуация требует значительного роста бюрократических издержек[4] и характеризуется ростом требований к качеству государственного регулирования естественных монополий, в том числе и на региональном уровне, так как основное регулирующее воздействие происходит на региональном уровне.
Безусловно, такой уровень зарегулированности, вызван стремлением государства не допустить злоупотреблений со стороны регулируемых компаний, и иметь полный контроль над формированием себестоимости тарифов. Но данные меры, по объективным причинам, не дают для региональных естественных монополий стимулов для развития и эффективной производственной деятельности. Необходимо совершенствовать данную методику или разработать новую, для обеспечения развития экономики и баланса интересов государства и естественных монополий на региональном уровне.
Как отмечалось ранее региональные естественные монополии имеют возможность влиять лишь на операционные расходы: «Экономия операционных расходов возникает в случае, если фактические операционные расходы за прошедший финансовый год выросли на меньшую величину, чем это было предусмотрено регулирующими органами. При достижении экономии операционных расходов необходимая валовая выручка не пересматривается»[3]. Это единственный параметр оставленный государственным регулированием в некоторой свободе, но только на пяти летний период, в дальнейшем операционные расходы вновь пересматриваются и снижаются на уровень экономии, достигнутый в предыдущий долгосрочный период. Операционные расходы это расходы не связанные с основной производственной деятельностью организации. Действующее налоговое и бухгалтерское законодательство причисляет операционные расходы к прочим расходам организации, которые в рамках повышения эффективности, регулируемые организации должны сокращать. К таким расходам относятся: проценты, уплачиваемые организацией за предоставление ей в пользование денежных средств, расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями. Это означает что в своей деятельности субъекты региональной естественной монополии должны ограничить себя в кредитных ресурсах, чтобы сокращать размер расходов по кредитам. Наряду с проблемами в привлечении инвестиций, ограничение в кредитных средствах будет иметь негативные последствия. Так же в группе статей расходов причисляемых к прочим расходам относятся: пени; штрафы; неустойки; убытки прошлых лет; возмещение причиненных организацией убытков; расходы связанные с юридическим сопровождением; суммы дебиторской задолженности, по которой истек срок исковой давности, других долгов, нереальных для взыскания; перечисление средств (взносов, выплат и т.д.), связанных с благотворительной деятельностью, расходы на осуществление спортивных мероприятий, отдыха, развлечений, мероприятий культурно-просветительского характера и другие. Конечно, сокращение остальных расходов причисляемых к группе прочих расходов, в некоторой степени, повысит эффективность функционирования региональных естественных монополий. Но нужно понимать, что прочие расходы в структуре себестоимости занимают незначительную часть, и не могут скрывать бесконечных резервов для повышения эффективности и производительности. Тем не менее, это единственное чем могут оперировать регулируемые организации.
Так же данный метод не устраняет злоупотребления естественных монополий, через увеличения размера устойчивых пассивов. Это происходит когда естественная монополия завышает размер тарифа, осознавая, что через некоторое время пройдется его снижать до прежнего уровня и возмещать потери потребителям. Естественный монополист, в случае выявления и доказательства нарушений с его стороны вынужден возмещать потери от своих действий потребителям, но не сразу, а через определенное время. Естественный монополист получает выгоду от увеличения на определенное время финансового оборота. Естественные монополии имеют колоссальную важность, так как представляют собой инфраструктурные объекты национального хозяйства, имеющие большое влияние на развитие экономики и обеспечение национальной безопасности. Поэтому применение такого метода увеличения размера устойчивых пассивов, отягощается осознанием со стороны естественной монополии, того факта, что любой нанесенный ущерб или ее потери в результате не эффективной хозяйственной деятельности, будут компенсированы государством.
Из всего выше описанного видно, что единственным способом максимизации выгод из своего монопольного положения может быть, только более тесные взаимоотношения власти с региональной естественной монополией, так как только государство может влиять на монополиста и определять величину тарифа. Это единственный действенный способ ведения хозяйственной деятельности в связи с высокой степенью зарегулированности отрасли. Происходит ситуация сговора регулирующего органа и регулируемой организации[5], характеризующаяся безропотным принятием высокой степени влияния государства, для того чтобы иметь возможность получать выгоды от высокой степени зарегулированности. Такая ситуация вызвана желанием самого монополиста находиться под регулированием государства, так как государство законодательно обеспечивает сохранность монополии, обеспечивает покрытие всех потерь и просчетов в результате хозяйственной деятельности и обеспечивает закрытость процесса ценообразования для потребителей. Причем из проделанного выше анализа видно, что данная ситуация обоюдовыгодная, как для региональных регулирующих органов, так и для самих естественных монополий.
Регулирование должно обеспечивать максимальную эффективность не только предприятий естественных монополистов, но и всей региональной экономики, соблюдая баланс интересов всех стейкхолдеров, проявляющих активность во взаимодействии с монополией для защиты своих интересов, которые по своему содержанию будут регламентировать приоритеты регулирующего давления на естественную монополию, заставляя ее инновационно меняться, проводя политику энергоэффективности и повышения производительности труда, что в свою очередь должно стимулировать снижение тарифов и рост качества предоставляемых услуг.
Литература
- 1.Парфенов В.А. Влияние тарифного регулирования на производительность в секторе естественных монополий(на примере электроэнергетики)// Российский экономический интернет-журнал, 12.07.2011 URL http://www.e-rej.ru/Articles/2011/Parfenov.pdf
2.Федеральный закон N 35-ФЗ от 26.03.2003 (ред. от 06.12.2011) "Об электроэнергетике"/ КонсультантПлю,www.consultant.ru
3.Приказ ФСТ РФ от 26.06.2008 N 231-э (ред. от 21.06.2011) "Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала" // Российская газета, №148(4705), 11.07.2008
4.Joskow P. Market Imperfections versus Regulatory Imperfections// CESifo DICE Report. Vol. 8 № 3. P. 3-7.
5.Stigler J. The Theory of Economic Regulation// Bell Journal of Economics and Management Science. Vol. 2. P. 3-21. 1971