Формирование и развитие моделей местного самоуправления

Аннотация

И.А. Ходорич

В данной статье рассматривается процесс формирования и развития моделей местного самоуправления в современной России. Сделан вывод о том, что местное самоуправление выступает как неотъемлемая часть гражданского общества и форма выражения власти с одной стороны, и является формой организации местной власти, с другой.
Ключевые слова: модель, самоуправление, континентальная, англосаксонская. № гос. регистрации 0420900096\0011

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности)

СКНЦ ВШ ЮФУ

В странах с развитой рыночной экономикой существует многообразие форм организации и видов деятельности местного самоуправления и муниципальной власти. В urban economics выделены модели местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. Их формирование было  обусловлено национальными особенностями соответствующих обществ, ментальными различиями, поэтому в качестве полярных моделей местного самоуправления принято выделять англосаксонскую и континентальную (романскую) модели.
Англосаксонская модель сформировалась в странах с традиционным приоритетом личных интересов над общественными, значимостью личных прав и свобод гражданина, и отличается максимальной самостоятельностью  местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия). Выделим основные институциональные характеристики этой модели:

• местное самоуправление выступает как отдельный институт вне государственной власти; муниципалитет является автономным территориальным образованием, реализующим властные права; государственные органы и муниципалитеты работают в сопряженном, но не совмещенном режиме;
• формальными и неформальными институтами (законами, обычаями, судебными прецедентами) определяются сферы  компетенции муниципалитетов, и в этих пределах местные власти  под свою ответственность решают возникающие проблемы;
• свободный выбор жителей территории видов и объёмов  муниципальных услуг считается более важным, чем унифицированный набор социальных услуг, поставляемый всем жителям страны;
• приоритетной является фискальная автономия  муниципалитетов, а не механизм уравнительной бюджетной обеспеченности;
• государственный контроль над деятельностью муниципалитетов осуществляется «третьей властью», а не специальными государственными органами.

Континентальная модель местного самоуправления сформировалась в  странах с более сильным государственным аппаратом (Франции, Италии, Испании, Бельгии, странах Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки), поэтому система самоуправления в этих моделях дополнена элементами государственного управления:

• местное самоуправление выступает как орган государственной власти – институт выборности (автономии) дополняется институтом назначения (централизации); государственные органы и муниципалитеты работают в сопряженном режиме, при этом  создаются структуры, одновременно подотчетные представительным органам и вышестоящим государственным администрациям;
• сфера компетенций местного самоуправления ограничивается изменчивым контуром в зависимости от приоритетов реализуемой государством экономической политики, что ограничивает автономию муниципалитетов;
• обеспечение всех жителей унифицированным набором  социальных услуг считается более важным, чем свободный выбор жителей территории видов и объёмов  муниципальных услуг;
• проводимая политика уравнительной бюджетной обеспеченности ограничивает фискальную автономию муниципалитетов.

Как любая теоретическая абстракция, в чистом виде названные две модели не существуют. На практике в странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обеими моделями. По своей ментальной сути они ближе к романской (континентальной) модели, однако реальная автономия муниципалитетов в них обычно существенно выше. Исследователи отмечают, что уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и с географической спецификой (степень физического освоения территорий, плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах)¹.
В ХХI в. в условиях глобализации и образования единого европейского экономического пространства проявляются общемировые тенденции как сближения описанных национальных моделей местного самоуправления, так и усиления децентрализации управления, проявляющегося в повышении  автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.
Для экономического развития России на протяжении большей части ее исторического пути характерно доминирование центральной власти, сравнительно низкий уровень гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. Такие условия социального и политического порядка  обеспечивались государством, посредством которого происходит объединение людей в рамках всего общества, и только через государство они выступают в качестве целостной социальной системы.
Являясь субъектом центральной власти, реализующим правовые функции, государство воплощает в себе консолидированный общественный интерес, сводящийся, прежде всего, к обеспечению национальной безопасности, в том числе экономической. Выражая общий/общественный интерес, государство в своей деятельности обеспечивает его приоритет над личными интересами путём абстрагирования, отбора, отсечения определенной части личных интересов. При этом приоритеты государственных интересов определяются социокультурными особенностями страны, уровнем ее социально-экономического развития, геополитическим положением и выражаются в долговременных целях, являющихся основой для выбора определенной стратегии и тактики экономической политики².
В русской обществоведческой литературе государство, как правило, рассматривалось в качестве некого духовного центра. Так, И.А. Ильин отмечал, что «сущность государства состоит в том, что все его граждане имеют и признают – помимо своих различных и частных интересов и целей – еще единый интерес, единую цель, а именно общий интерес и общую цель, ибо государство есть некая духовная община»³. Западноевропейские философы (Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье и др.) считали, что государство призвано управлять обществом, служить инструментом, с помощью которого общество реализует себя; понятие «государство» у них характеризует форму общественной организации на определенной территории⁴.
В современных государствах гражданское общество⁵ и экономическая система объединяют множества субъектов, преследующих свои личные интересы, зачастую противоречащие друг другу. Определяющая роль в согласовании частных интересов принадлежит государству, поэтому для обеспечения единства и жизнеспособности общества как единого целого государство должно представлять собой форму организации общества, оптимально согласующую общественные (государственные) и частные интересы. Потребности государства в обеспечении эффективного функционирования и развития национальной экономической системы принимают форму государственных экономических функций, содержание которых определяется социально-экономическими и политическими условиями. Так, А. Смит сводил обязанности государства в экономической сфере лишь к охране и защите частной собственности от посягательств со стороны, как других членов данного общества, так и со стороны зарубежных стран, а также к созданию и содержанию таких общественных учреждений и общественных работ, которые, будучи в самой высокой степени полезными для общества в целом, не могут, однако, своей прибылью возместить расходы отдельного человека или небольших групп⁶.
В институциональной теории государство рассматривается как особый тип организации, отличающийся от других организаций, функционирующих в рыночной экономике, следующими характеристиками:

• государство наделено властью;
• для осуществления власти государство создает институты принуждения и наказания;
• государство представлено группой субъектов (чиновников), реализующих общественные интересы и лоббирующих свои личные (групповые) интересы;
• субъект, принимающий решение от имени государства, реализует сложную систему предпочтений: политического (социального) предпочтения, индивидуального и группового влияния, инерции, обеспеченности решения институтами реализации и пр.;
• ответственность государства за принимаемые решения реже и в меньшей степени персонифицирована, т.е. лица, принимающие решения, несут солидарную ответственность, что порождает как круговую поруку, так и коллективную безответственность.

В институциональной теории институты рассматриваются как «правила игры», а организации – как «игроки». Так вот, уникальность государства как организации заключается в том, что оно не только должно подчиняться правилам игры, как другие организации (фирмы, домохозяйства), но, в отличие от этих организаций, само непосредственно формирует эти правила (точнее, их формальную часть). Таким образом, с точки зрения институционального подхода, сущность государства двойственна⁷.
После установления Советской власти в 1920 году, местное самоуправление города Ростова осуществлялось через Советы и исполнительные комитеты. 10 апреля 1920 г. был избран Ростово-Нахичеванский городской Совет, просуществовавший до 1928 г. до официального объединения Ростова и Нахичевани в один город Ростов-на-Дону. Особенностью этого периода является то, что президиум Донского исполкома являлся одновременно и президиумом городского совета, то есть система управления городом и областью была сосредоточена в одном органе власти.
В советский период организация местной власти характеризовалась следующими чертами:

• доминирование партийных органов при принятии общественно значимых решений, приводящее к неэффективности института власти – Советов народных депутатов и эффективности института идеологии – партийных органов, которое обеспечивало реализацию общегосударственных интересов, а не интересов местных сообществ;
• доминирование представительных органов власти над исполнительными при определенной функциональной автономии каждого уровня власти в сочетании с их иерархической соподчиненностью, обусловливающей вмешательство вышестоящих властных структур в деятельность нижестоящих.

Эти особенности функционирования местной власти в командно-административной системе привели к утрате традиций самоуправления и способствовали восприятию населением муниципальных органов власти как ступени центральной власти. Но так как местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы граждан, проживающих на данной территории, её восприятие как способной  реализовать интересы населения, не было утрачено в сознании народа.
В аналитическом докладе Института современного развития «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.»⁸ отмечается, что опрошенные в ходе проведения исследования представители органов местного самоуправления отмечали, что многие граждане продолжают относиться к местной власти как к месту, где должны решаться все их насущные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и прав и т.д. Таким образом, людьми далеко не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать всё под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.
Стереотипами поведения россиян являются противопоставление власти и населения⁹, восприятие власти как верховного органа, не подверженного влиянию со стороны населения, и отсюда – пассивность и  иждивенчество. Особенно сильно эти стереотипы проявляются в малых городах и сельских поселениях, где значительное число пожилых граждан и лиц, которые не включились в новые экономические, социальные и политические процессы, либо включились в них бессознательно и пассивно, а именно на этих территориях проводится муниципальная реформа последних лет.
Устойчивость таких стереотипов поведения создает архетипическую инерцию, формируя своего рода глубинный пласт ограничений для проводимых изменений во всех поколениях – и старшем, и младшем. Опросы молодежи, занимающейся предпринимательством, показывают, что она рассматривает местную власть применительно к предпринимательской деятельности как административный ресурс¹⁰.
Как показывают результаты социальных исследований, проведенных при подготовке работы, граждане воспринимают муниципальную власть как один из низших иерархических уровней властной вертикали государства. При этом отмечается отсутствие внимания к проблемам экономики города в части жизнеобеспечения территории со стороны центральной власти и признается необходимость самостоятельности местной власти, ее автономии в пределах властной вертикали государства, ее ответственности за сферу жизни данной территории. Поэтому попытки включения муниципалитетов в региональные властные вертикали, ущемления их независимости и ресурсов, давления на мэров воспринимаются населением негативно.
Опрос представителей местной власти показал, что  руководители городских округов и поселений воспринимают себя в качестве «слуг народа», являются сторонниками автономии муниципалитетов и готовы взять на себя  ответственность перед населением за решение конкретных проблем территории. Но рядовые работники муниципалитетов воспринимают себя как представителей государственной власти местного уровня, являются сторонниками подчиненности муниципального уровня управления центральной власти.
Можно сделать вывод, что в восприятии населения города местное самоуправление – это локальная, самостоятельная, ответственная перед местным населением власть. Длительность её существования, зафиксированная в стереотипах массового сознания, позволяет охарактеризовать её как общественный институт, структурирующий взаимодействие государства и социальных групп интересов, устойчивый тип политического поведения, выражающийся в определенной системе коллективных действий, процедур и механизмов¹¹.
Конституция России относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя РФ наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства и республиканской формой правления.
Местное самоуправление – независимое основание общественной жизни, оно по своей сути та опора, которая обеспечивает реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан в противовес «общественного интереса в целом», чьим выразителем выступает государство. Таким образом, местное самоуправление выступает как неотъемлемая часть гражданского общества и форма выражения власти народа, с одной стороны, и является формой организации местной власти, с другой.

Список  литературы:

1. Анимица Е.Г., Тертышный  А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.
2.Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998.
3.Градов А.П. Национальная экономика: 2-е изд. —  Спб.: Питер, 2005
4.Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов н/Д, 2004.
5.Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебное пособие. 3-е изд., доп. и перераб. Ростов и/Д, 2005.
6.Игнатова Т.В., Васильев М.В., Кюрджиев С.П. Экономические и финансовые основы местного самоуправления и зарубежный опыт. М.-Ростов н/Д, 2003.
7.Макконнелл К.Р. Экономикс: принципы, проблемы, политика: [В 2 т] Т.1. / К.Р. Макконнел, С.Л. Брю; [пер. с англ.] – М.: Республика, 1992.
8.Менгер К. Основания политической экономии. - Австрийская школа в политической  экономии. М. Экономика. 1992.